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Análisis jurídico sobre la obligatoridad del casco
ciclista
Francisco J. Bastida Freijedo
Catedrático de Derecho constitucional
Portavoz de Cicloturistas
ciclojuristas. word press, com
1. Introducción
2. Libertad de los ciclistas para llevar el casco en la
mayoría de las legislaciones del mundo
3. La legislación española
4. Bondad y obligatoriedad del casco ciclista
5. La libertad del ciclista y la proporcionalidad de la medida
de implantar la obligatoriedad del casco
6. El test de proporcionalidad y la obligatoriedad del casco
en ciudad
7. El test de proporcionalidad aplicado al legislador y a la
Administración
8. La reforma del Reglamento imponiendo la obligatoriedad
del casco y el principio de legalidad
9. El casco obligatorio y el seguro
10. Conclusión
1. Introducción
La obligatoriedad de llevar casco los ciclistas se ha convertido en uno
de los caballos de batalla de los usuarios de la bicicleta frente a la
Administración. Para ésta la imposición del casco ciclista está
justificada porque razones de seguridad vial. Para los ciclistas la
medida no expresa la preocupación de la Administración por
garantizar su seguridad. Si fuese así, argumentan, los poderes
públicos adoptarían medidas de seguridad activa que beneficiasen un
desplazamiento seguro en bicicleta, en lugar de incidir en la política
de seguridad pasiva y de prohibiciones.
2. Libertad de los ciclistas para llevar el casco en la mayoría
de las legislaciones del mundo
La inmensa mayoría de las legislaciones del mundo no contempla la
obligatoriedad del casco para los ciclistas. Australia en 1991 inaugura
esa imposición legal, que es seguida por escasos países, como
Colombia y algunos Estados de Estados Unidos de América. Ningún
país de la Unión Europea prohíbe a los ciclistas circular sin casco.
España es el país más intervencionista en este sentido, ya que obliga
a su uso en vías interurbanas. En algunos como Suecia Croacia,
Eslovenia y República Checa es obligatorio sólo para menores de una
determinada edad (no adolescentes).
(http://es.wikipedia.ora/wiki/Leves_de_casco_de_ciclista_por_pa
%C3%ADs)
El debate se aviva, porque la Administración española pretende
generalizar la obligatoriedad del casco ciclista, extendiendo su
imposición también para desplazarse por vías urbanas.
3. La legislación española
España comienza a apartarse de la legislación europea sobre la
materia cuando, en virtud de la Ley 43/1999, de 25 de noviembre,
sobre adaptación de tas normas de circulación a la práctica del
ciclismo, se modifica el art. 47 de la Ley sobre Tráfico, circulación de
vehículos a motor y seguridad vial, (aprobado su texto articulado el
Real Decreto legislativo 339/1990, de 2 de marzo). Se añade a este
artículo un párrafo que dice "Los conductores y, en su caso> los
ocupantes de bicicletas estarán obligados a utilizar el casco
de protección en las vías interurbanas bajo las condiciones
que reglamentariamente se establezcan". El art. 118.1, párrafo
3, del Reglamento General de Circulación (aprobado por el Real
Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre) añade que "Los
conductores de bicicletas y, en su caso, los ocupantes estarán
obligados a utilizar cascos de protección homologados o certificados
según la legislación vigente, cuando circulen en vías interurbanas,
salvo en rampas ascendentes prolongadas, o por razones médicas
que se acreditarán conforme establece el artículo 119.3, o en
condiciones extremas de calor.,/Los conductores de bicicletas en
competición, y los ciclistas profesionales, ya sea durante los
entrenamientos o en competición, se regirán por sus propias
normas". Es decir, se exige portar el casco ciclista en vías
interurbanas.
Como se dijo antes, ahora se pretende modificar este Reglamento
para extender la obligatoriedad del casco ciclista a las vías urbanas.
4. Bondad y obligatoriedad del casco ciclista
Lo primero que hay que decir es que no se discute sobre bondad del
casco para evitar lesiones, sino sobre si su obligatoriedad. Desde
luego hay que desechar los argumentos que para condenar la
obligatoriedad del casco llegan al extremo de condenar el uso del
casco, como algo inútil e incluso nocivo y contraproducente para la
seguridad del ciclista, al crear una falsa protección. No hay evidencia
científica de ello; más bien al contrario, pues es obvio que en
determinados accidentes el casco puede salvar la vida o evitar daños
cerebrales. Pero ello no impide cuestionar la imperatividad legal del
casco ciclista. Hay ejemplos de actividades de riesgo, como los
deportes de nieve, en los que el casco no es obligatorio, y nadie
argumentará que no lo es porque el casco en los esquiadores carece
de efectos beneficiosos. Por supuesto, el estar en contra de la
imposición del casco, no significa estar en contra de su uso. Sólo un
irresponsable podría proclamar esta consigna, oponiéndose a un
elemento de seguridad pasiva del ciclista. Pero una cosa es fomentar
su uso y otra establecer su obligatoriedad.
5. La libertad del ciclista y la proporcionalidad de la medida
de implantar la obligatoriedad del casco
Cuando existen dos bienes jurídicamente protegibles pero
contrapuestos en la práctica (por ejemplo, la libertad de información
del periodista y el derecho a la intimidad de la persona sobre la que
se quiere informar) se suele aplicar el "test de proporcionalidad"
para hallar una solución al conflicto. En el caso de la norma que
impone el casco obligatorio nos encontramos con un problema previo,
que es identificar los bienes jurídicos que están en juego. Uno es
claro, al menos en abstracto: la protección de la integridad física del
ciclista. Pero al otro lado de la balanza no existe un solo bien, como
pudiera pensarse. Junto al más inmediato, la libertad personal del
ciclista para llevar o no casco, hay que contemplar también bienes
sociales que podrían verse negativamente afectados por la medida.
Por ejemplo, podría considerarse que con tal imposición se
desincentiva el uso de la bicicleta, lo que repercute en la salud de la
población, tanto de los potenciales usuarios de la bicicleta, que se
retraen de utilizarla, como de los que se verían favorecidos por la
disminución del tráfico de vehículos a motor. También, en general,
podría frenar las mejoras medioambientales (menos polución, menos
ruido) y el decrecimiento de la siniestralidad de peatones.
Por tanto, hay una primera cuestión importante: el debate sobre la
obligatoriedad del casco ciclista no tiene paralelismo con el debate
sobre la obligatoriedad del cinturón de seguridad o del casco para los
motociclistas. En los tres casos aparece en un lado de la balanza
como bien protegible la integridad física del conductor; sin embargo,
sólo en el caso del casco ciclista aparecen en el otro lado de la
balanza, junto a la libertad del conductor, un conjunto de beneficios
sociales que podrían no desplegarse de prevalecer la obligatoriedad
de la medida. Indudablemente, estos beneficios sociales tienen un
mayor peso en las zonas urbanas que en las interurbanas y, en
consecuencia, la obligatoriedad del uso del casco ciclista en la ciudad
tiene que contar con más razones de peso que para su imposición en
vías interurbanas.
6. El test de proporcionalidad y la obligatoriedad del casco en
ciudad
Veamos cómo se aplicaría el test de proporcionalidad para saber si
es aceptable la norma que obliga a llevar el caso en ciudad. Según
reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el principio de
proporcionalidad se concreta en tres requisitos o condiciones que
constituyen un test: que "la medida sea idónea para alcanzar el fin
legítimo perseguido (juicio de idoneidad); que la misma resulte
necesaria o imprescindible para ello, esto es, que no existan otras
medidas menos gravosas que, sin imponer sacrificio alguno de
derechos fundamentales o con un sacrificio menor, sean igualmente
aptas para dicho fin (juicio de necesidad), y, por último, que se
deriven de su aplicación más beneficios o ventajas para el interés
general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto o,
dicho de otro modo, que el sacrificio impuesto al derecho
fundamental no resulte desmedido en relación con la gravedad de los
hechos y las sospechas existentes (juicio de proporcionalidad en
sentido estricto)". (STC 206/2007, FJ 6).
a) Juicio de idoneidad de la obligatoriedad del casco: Es
evidente que el uso del casco puede proteger la integridad física del
ciclista, pero esta evidencia se circunscribe únicamente a
determinadas lesiones. La inmensa mayoría de las lesiones
producidas por caídas de bicicleta no tienen relación con el hecho de
no llevar casco; en tales casos el llevarlo aparece como un dato
irrelevante, porque los miembros afectados son los pies, las piernas o
los brazos. Los accidentes mortales de ciclistas se deben sobre todo a
atropellos y en el politraumatismo causado no incide la variable de
portar o no casco. Es más, según las estadísticas oficiales la mayoría
de muertes de ciclistas se produce en vías interurbanas, donde es
obligatorio el uso del casco, y las víctimas lo llevaban. En suma, ¡a
obligatoriedad del casco es una medida sólo parcialmente idónea,
para determinados supuestos que, además, constituyen un
porcentaje muy bajo. Aquí podría concluir para los más exigentes de
razones el test de proporcionalidad, dando por injustificada la medida,
dada su insuficiente idoneidad. No obstante, cabe entender que basta
que se salve una vida o se eviten lesiones graves para considerar tal
idoneidad. Sigamos con los otros requisitos.
b) Juicio de necesidad de la obligatoriedad del casco: La
pregunta es sencilla. ¿Es "necesaria o imprescindible" la
obligatoriedad del casco para preservar la integridad física del
ciclista?. La respuesta es globalmente negativa. A diferencia del
cinturón de seguridad o del casco del motorista, el casco ciclista se
manifiesta como necesario o imprescindible en contados accidentes.
En el conjunto de siniestralidad ciclista el carácter grave de las
lesiones es porcentualmente muy bajo y allí donde podría ser
necesario, por afectar a daños en la cabeza, la contundencia del
accidente convierte frecuentemente al casco en una medida inútil.
Por tanto, la medida es necesaria e imprescindible sólo en supuestos
excepcionales, tanto por io escaso del número, como por su eficacia
rea!.
Por otra parte, a la pregunta "¿existen otras medidas menos gravosas
que, sin imponer sacrificio alguno de derechos o con un sacrificio
menor, sean igualmente aptas para dicho fin?", la respuesta es sí. Si
se quiere preservar la integridad física del ciclista, hay medidas
menos gravosa y más adecuadas para el fin perseguido. El casco no
procura una protección integral del ciclista, sólo de su cabeza. La
protección integral se consigue, por un lado, con medidas de
educación vial del ciclista (entre las que puede y debe de estar la
recomendación del uso del casco y de prendas visibles) y de los
conductores de vehículos a motor. Por otro, con medidas dirigidas a
pacificar el tráfico en un terreno habitualmente hostil al ciclista, a dar
preferencia a la bicicleta y a crear en torno a ella un anillo de
seguridad, estableciendo distancias (órdenes de alejamiento) que han
de ser respetadas. También aquí podría paralizarse la aplicación del
test, por no superar la obligatoriedad del casco el requisito analizado.
En contra, y para seguir analizando el test, podría argumentarse que
la obligatoriedad del casco es necesaria, aunque sólo sea para evitar
la muerte de un ciclista.
c) Juicio de proporcionalidad en sentido estricto: por
último, incluso admitiendo que la medida sea adecuada y necesaria
para el fin perseguido, lo cual sólo se cumple en reducidos supuestos,
la norma que impone la obligatoriedad del casco debe ser
proporcionada en sentido estricto, esto es, como dice el Tribunal
Constitucional, "que se deriven de su aplicación más beneficios o
ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o
intereses en conflicto". Aquí es donde acaba por fracasar
definitivamente la justificación de la medida en el ámbito urbano.
Los beneficios de la obligatoriedad del casco para el interés general
son mínimos, porque, como queda dicho, la medida es escasamente
idónea y sólo en contados casos necesaria para el fin perseguido, que
es la protección de la integridad física de los ciclistas. En cambio, los
perjuicios para el interés general pueden ser elevados, porque
desincentiva el uso de la bicicleta, tanto por el engorro de tener que
llevar el casco a cuestas cuando uno deja la bicicleta, so pena de
sustracción inmediata, como por la amenaza de la sanción, y,
además, se perjudica el servicio de alquiler de bicicletas públicas.
Este freno al uso de la bicicleta desencadena nuevos efectos
perversos para el interés general: se desalienta una práctica
saludable que combate el sedentarismo y la obesidad, y que redunda
en la mejora del tráfico, de la siniestralidad y del medio ambiente. En
suma no hay ningún dato que avale la idea de que el llevar casco
aminore significativamente la gravedad de las lesiones de ciclistas
accidentados, más allá de casos puntuales. Por contra, hay una
sospecha real, avalada por lo que ha sucedido en países que han
implantado la medida, de que la obligatoriedad del casco
desincentiva el uso de la bicicleta y con ello el ejercicio de una
práctica saludable. El daño emergente que puede suponer la no
obligatoriedad del casco es mucho menor que el lucro social cesante
que comportaría su obligatoriedad. Este efecto perverso se hace
mucho más intenso en las ciudades, porque es dónde los beneficios
sociales de los desplazamientos en bicicleta son más notorios. Por
tanto, la medida es desproporcionada, además de poco idónea y
escasamente necesaria.
Las posibles ventajas de llevar el casco, previniendo lesiones en la
cabeza, sólo justifican como medida
proporcionada la recomendación de su uso. La obligatoriedad de su
uso sería un ejemplo de lo que la doctrina llama ‘legislación
simbólica", es decir, una legislación que realmente no se dedica a
proteger, o lo hace en muy pequeña medida, al teórico destinatario
de la norma, el colectivo ciclista, sino, sobre todo, a proclamar
enfáticamente ante la ciudadanía en general lo "en serio" que el
poder público se toma "la seguridad del tráfico".
7. El test de proporcionalidad aplicado al legislador y a la
Administración
Es dudoso que el test de proporcionalidad se pueda aplicar a las
leyes. La libertad del legislador (juicio de oportunidad) es muy grande
a la hora de valorar lo que es idóneo y necesario y es difícil impugnar
con éxito una ley basándose en que la medida establecida es
desproporcionada, máxime cuando no hay un derecho fundamental
concreto enjuego; sólo la libertad genérica del individuo.
Si el legislador reforma la ley e introduce la obligatoriedad del casco
ciclista, será muy difícil afirmar que la medida es inconstitucional,
Algunas veces ha ocurrido, entendiendo el Tribunal Constitucional
que la sanción penal prevista para determinados casos era
desproporcionada (STC99/2008, FJ 4).
Por el contrario, si la reforma sólo es del Reglamento, sería
relativamente fácil cuestionar su legalidad. El principio constitucional
que rige una actividad no sometida a autorización previa es el de
libertad (circular en bicicleta no requiere permiso alguno) y la
interpretación de la ley debe ser pro libértate. El juicio de oportunidad
de la Administración se reduce al ámbito de su discrecionalidad y éste
viene no sólo delimitado por la ley, sino también por los lindes
marcados por el juicio de proporcionalidad.
No obstante, tratándose de la obligatoriedad del casco ciclista en vías
urbanas, cabría la posibilidad de cuestionar con un test de
proporcionalidad la oportunidad del legislador si, como sucedió con la
Ley 43/1999, de 25 de noviembre, sobre adaptación de las normas de
circulación a la práctica dei ciclismo, la inmensa mayoría de las
medidas consisten en establecer prohibiciones y obligaciones al
ciclista y mínimas medidas de seguridad activa, que son las que
redundan en beneficio no sólo del ciclista, sino de la colectividad
(economía, medio ambiente, baja siniestralidad, fluidez del tráfico).
8. La reforma del Reglamento imponiendo la obligatoriedad
del casco y el principio de legalidad
En la actualidad, la extensión por vía reglamentaria de la obligación
del uso del casco ciclista a los desplazamientos urbanos sería ilegal.
No es necesario aplicarle el test de proporcionalidad a la
Administración para impugnar la medida. La cuestión es más simple.
Carece de autorización para ello.
En efecto, si nada dijese la Ley de Tráfico, Circulación de vehículos a
motor y Seguridad vial, en torno a las medidas de seguridad pasiva
del ciclista, cabría interpretar que a la hora de arbitrar esas medidas
la Administración podría, en principio, barajar como una de ellas la
obligatoriedad del casco ciclista. En tal caso, cabría impugnar ante los
tribunales la medida por desproporcionada. Sin embargo, la
mencionada Ley , en su reforma de 1999, introduce en su art. 47.1 la
obligatoriedad del casco ciclista sólo en vías interurbanas. Al margen
ya de si se puede o no aplicar el juicio de proporcionalidad al
legislador, lo cierto es que en su juicio de oportunidad sólo quiso
introducir la obligatoriedad del casco ciclista en vías urbanas, al
contrario de la obligatoriedad del casco de motociclistas, que es para
cualquier vía y sin excepción.
Como se dijo antes, el principio constitucional pro libértate impide
que la Administración restrinja ámbitos de libertad del individuo sin
contar con la preceptiva autorización y en este caso no puede
establecer condiciones más gravosas para el ciclista cuando la Ley no
lo ha querido así. Se limitaría la libertad del ciclista urbano,
imponiendo una prohibición (circular sin casco) no prevista ni
deseada por el legislador.
La Ley 19/2001, de 19 de diciembre, de reforma del texto articulado
de ia Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad
Vial, aprobado por Real Decreto legislativo 339/1990, de 2 de marzo,
en su disposición final segunda, autoriza al Gobierno a modificar el
Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto
13/1992, de 17 de enero, "para adecuarlo a las modificaciones
contenidas en dicha reforma". El Gobierno sobrepasó la autorización y
así lo reconoce en el preámbulo del Real Decreto 1428/2003, de 21
de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de
Circulación, porque no se limitó a reformar el Reglamento de 1992,
sino que "este Real Decreto trasciende dicho mandato legislativo" y
aprueba un nuevo Reglamento. En todo caso, la autorización con la
que cuenta el Gobierno para procederá la anunciada reforma
inminente del Reglamento de Circulación es para concretar las
disposiciones de la Ley, no para alterar su sentido, sustituyendo el
juicio de oportunidad del legislador por el del propio Gobierno.
Si el legislador considera que sólo es obligatorio el casco ciclista en
vías interurbanas, podrá el Gobierno cambiar su propio criterio sobre
si esta medida se extiende a los ciclistas profesionales o si no rige en
caso de rampas ascendentes prolongadas, o por razones médicas
debidamente acreditadas, o en condiciones extremas de calor (art.
118.1 párrafo 3 del Reglamento), pero no puede imponer una
obligación no querida por el legislador.
9. El casco obligatorio y el seguro
El no llevar el casco ciclista, si es obligatorio, tiene otras
consecuencias negativas. Además de la posible sanción, puede
conllevar en caso de accidente la declaración de concurrencia de
culpas, aunque el accidente no haya sido causado por el ciclista.
10. Conclusión
a) Poco se puede hacer si el legislador decide imponer la
obligatoriedad del casco para todo tipo de vías. Lo más adecuado
sería convencerle, en el trámite de elaboración de la norma, de que la
medida es desproporcionada y contraproducente desde el punto de
vista de los intereses sociales y no sólo de los del ciclista. Habría que
hacerle comprender que la falta de proporcionalidad es aún más
notoria si se trata de imponer el uso del casco en vías urbanas,
porque tiene un efecto de desaliento en los desplazamientos ciclistas
por la ciudad, lo cual frena los beneficios sociales de la bicicleta y
favorece la continuidad de los perjuicios ciudadanos que causa el
tráfico de los vehículos a motor.
b) Si nada dijese al respecto la ley y autorizase al legislador
para arbitrar las medidas de seguridad que considere necesarias,
podría cuestionarse la obligatoriedad reglamentaria del casco ciclista,
sobre todo en vías urbanas, apelando ante los tribunales al
incumplimiento por la Administración del principio de
proporcionalidad, como un elemento del Estado de derecho.
c) En el momento actual, la ley de Tráfico (art. 47.1) sólo
establece la obligatoriedad del casco ciclista en vías interurbanas,
declarando obligatorio el casco para los motoristas en cualquier vía.
El Gobierno no puede por vía reglamentaria alterar el sentido de la
ley y dejar de distinguir donde el legislador sí distingue, ampliando
por su cuenta la obligación del casco ciclista para transitar por vías
urbanas. El Gobierno incumpliría el principio de legalidad y podría
impugnarse la medida ante los tribunales.
Francisco J. Bastida
Oviedo, 23 de enero de 2013 | |
